תקציבי מדינה ומקומיים והמיתון הגדול

יותר מאשר בשפל הכלכלי בעבר, הממשלות המקומיות והמדינה היו קורבן בולט של המיתון האחרון. מדינות במיוחד ראו את הכנסותיהן צוללות. אף על פי שהמיסים במדינה התאוששו, הארנונה המקומית ירדה, בהתאם לפיגור של שנתיים עד שלוש שנים בין מחירי הבתים ורישום הארנונה. הפחתות אלו עולות בקנה אחד עם קיצוץ המדינה בסיוע המקומי, מה שדוחק עוד יותר את התקציבים המקומיים.





אלו נושאים קריטיים מכיוון שמדינות ויישובים מבצעים את רוב הפעילויות שאנו נוהגים לשייך לממשלה. הם לוקחים על עצמם את רוב ההוצאות הישירות על מוצרים ושירותים ציבוריים (כולל הוצאותיהם מקרנות פדרליות), והם נושאים באחריות העיקרית להשקעות בחינוך, שירותים חברתיים ותשתיות המשפיעות ישירות על הכלכלה הלאומית ועל איכות החיים שלנו. מדינות ויישובים הם גם שחקנים כלכליים מרכזיים, המהווים 12% מהתוצר המקומי הגולמי (תמ'ג) ומעסיקים 1 מתוך 7 עובדים - יותר מכל תעשייה אחרת, כולל שירותי בריאות, מכירות קמעונאיות וייצור.



סקירה זו בוחנת כיצד התמודדו מדינות ויישובים במיתון הגדול. לאחר הסבר קצר על מדינות וכספים מקומיים, הוא מתמודד עם שלוש שאלות קשורות:



כמה ירדו הכנסות המדינה והמקומיות במהלך השפל? הכנסות המדינה והמקומיות יורדות לעתים קרובות במיתון כלכלי, אך מענקים פדרליים עשויים לעזור לקזז הפסדים אלו. בפרט, במיתון הזה, חוק ההבראה וההשקעות מחדש האמריקאי משנת 2009 (המכונה גם ARRA או פשוט התמריץ) הפנה הקלות פיסקאליות חסרות תקדים למדינות ויישובים. לאור תגובה זו, נשאל האם השפל האחרון היה באמת מיתון גדול במובן זה שביחס לשפל קודמות הוא גרם לירידה מהותית יותר בסך ההכנסות של המדינה והרשויות המקומיות.



באיזו מידה הסלימו הלחצים על הוצאות המדינה והמקומיות? סימן ההיכר של מיתון כלכלי הוא שבדיוק כשההכנסות יורדות, הדרישות לסוגים רבים של הוצאות, במיוחד אלה הכרוכות ברווחת הציבור, מתעצמות. לפיכך נשאל האם המדינה והמגזר הציבורי המקומי חוו מיתון גדול בתום לב, לא רק מבחינת הכנסות אלא גם לחצים בהוצאות.



כיצד הגיבו הרשויות המקומיות והמדינה? באופן כללי, כאשר ממשלות עומדות בפני גירעון תפעולי או פער חזוי בין הכנסות להוצאות, הן יכולות להעלות הכנסות, לקצץ בהוצאות או לצמצם עתודות תקציביות כדי לסגור את הפער. נשאל איזו מהתגובות הללו אומצו בתדירות הגבוהה ביותר.



לבסוף, התקציר מסתיים בכך שהוא מציע כיצד מדינות ויישובים עשויים להגיב ללחצים פיסקאליים וכלכליים מתמשכים, כולל לחצים של גירעון פדרלי ואיומים אפשריים על הוראות מס ותוכניות הוצאות המיטיבות לממשלות מדינתיות ומקומיות.

ספר ראשוני על כספי השלטון המקומי והממלכתי



כפי שצוין קודם לכן, מדינות ויישובים מבצעים את רוב הפעילויות שאנו נוהגים לשייך לממשלה. איור 1 ממחיש נקודה זו על ידי הצגת ההוצאה לפי רמת הממשלה כחלק מהתמ'ג. לדוגמה, האיור מראה שבשנת 2011 ההוצאות הפדרליות ייצגו כ-26% מהתמ'ג, בעוד שמדינות ויישובים ייצגו 11%. ראוי לציין כי ההוצאה הפדרלית גבוהה יותר בגלל המיתון. מאז 1960, הממוצע ההיסטורי הוא 21 אחוז מהתמ'ג עבור הוצאות פדרליות ו-11 אחוזים מהתמ'ג עבור הוצאות המדינה.



תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 1

אולם נקודת המפתח היא שהממשלה הפדרלית מקצה 17 אחוז מתקציבה למענקים ממלכתיים ומקומיים. מדינות ויישובים משתמשים אז בכספים אלה כדי לספק שירותי בריאות, הבטחת הכנסה, חינוך ושירותים אחרים לתושביהם. אם אנו מקצים מענקים פדרליים לרמה הממלכתית והמקומית, שבה הם מוציאים בסופו של דבר, ההוצאה הפדרלית כחלק מהתמ'ג יורדת ל-22 אחוזים. אם נשלל עוד יותר את ההגנה הלאומית, ההוצאה הפדרלית יורדת ל-18% מהתמ'ג, בעוד שההוצאות של המדינה והמקומיות עולות ל-15%.



איור 1 גם מראה שיש כמה שנים שבהן מדינות ויישובים עולים על הממשל הפדרלי במדד זה. למעשה, מאז 1960, ההוצאות הפדרליות ללא מענקים בין-ממשלתיים והגנה לאומית עומדות על ממוצע של 12.9 אחוזים מהתמ'ג, בהשוואה להוצאות המדינה והמקומיות של 13.3 אחוזים. לפיכך, מדינות ויישובים האפילו בממוצע על 2 תקציבי מדינה ומקומיים ואת המיתון הגדול מהממשלה הפדרלית בכל הנוגע להוצאה ישירה על סחורות ושירותים במדינה זו.



כדי לתמוך בפעילותם, רשויות המדינה והרשויות המקומיות מסתמכות על מגוון מקורות הכנסה. מקור ההכנסה העיקרי שלהם הוא מיסים. מדינות מסים בעיקר הכנסה ומכירות, בעוד שהיישובים תלויים במס רכוש. שני סוגי הממשלות גם גובות עמלות ודמי שירות ומקבלות מענקים מרמות ממשלתיות אחרות.

סעיפי ההוצאה הגדולים של המגזר הציבורי והממלכתי המקומי הם חינוך, רווחה ציבורית, בריאות ובתי חולים. יחד, הקטגוריות הללו היוו בערך שני שלישים מכלל הוצאות הממשל והממשל המקומי בשנת הכספים 2009-2010. כפי שנראה מאוחר יותר, הן היו גם קטגוריות התקציב שהושפעו יותר מכל מהמיתון הגדול.



ירידה חדה בהכנסות?



ראשית, נפנה לשאלה מה קרה להכנסות המדינה והמקומיות במיתון הגדול. כפי שמוצג באיור 2, מיסי המדינה עלו בתחילת המיתון, אך הם החלו לרדת ברבעון הרביעי של 2008. מיסי המכירה היו הראשונים לרדת, אך מס ההכנסה ירד בסופו של דבר חזק יותר ומהר יותר. בנקודת השפל שלהם ברבעון השני של שנת 2009, המסים במדינה היו נמוכים ב-17% מהרמה שלהם שנה קודם לכן ומסי ההכנסה האישיים היו נמוכים ב-27%.

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 2

גילה של המלכה אליזבת

לאחרונה, הכנסות המדינה ממסים התאוששו. המסים עלו ב-3 אחוזים ברבעון השני של 2012 לעומת שנה קודם לכן, מה שהופך אותו לרבעון עשירי של צמיחה ברציפות לאחר חמישה רבעונים רצופים של ירידה במיתון. עם זאת, צמיחת המס של המדינה הייתה לא אחידה בין המדינות, וראיות אחרונות מצביעות על כך שהיא מתמתנת.

כדי לשים את המגמות הללו בפרספקטיבה, שקול את סך כל התקבולים של המדינה והמקומיים ממקור עצמי, הכוללים את כל מקורות ההכנסה למעט מענקים פדרליים (כלומר, מסים, דמי שירות וכדומה). תרשים 3 מראה כי התקבולים הללו ירדו במונחים ריאליים של כ-100 מיליארד דולר מ-2007 עד 2009. ירידה זו הייתה עמוקה ומתמשכת יותר מאשר במשבר הקודמות, כולל צמד מיתונים גב אל גב בתחילת שנות ה-80.

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 3

הממשלה הפדרלית העבירה הקלות פיסקאליות חסרות תקדים למדינות ויישובים במהלך המיתון הגדול ואחריו. בפרט, חבילת התמריצים של 2009 הקצתה 145 מיליארד דולר כדי לסייע למדינות למלא את פערי התקציב שלהן. התמריץ גם סיפק תשלומים נוספים עבור כבישים מהירים ותשתיות אחרות, כמו גם חינוך ותוכניות 3 תקציבי מדינה ומקומיים והמיתון הגדול המכוונים לאנשים שנפגעו מהמיתון. ובכל זאת, קרנות פדרליות לא קיזזו הפסדי הכנסות ממלכתיים ומקומיים (איור 4), ותוכניות התמריצים פגו כעת.

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 4

באיזו מידה הסלימו לחצי ההוצאות?

כעת אנו רואים את המיתון הגדול ולחצי ההוצאות. איור 5 מראה שעומסי המקרים עבור תוכניות ציבוריות אכן נמשכו או הסלימו בהאטה. בפרט, הנרשמים ל-Medicaid, ביטוח אבטלה והשכלה גבוהה עלו מ-2007 עד 2009. כתוצאה מהלחצים והירידה בהכנסות, נפתחו פערי תקציבים גדולים כמעט בכל מדינה, כולל מספר שיא של מדינות (43) שהתמודדו עם חסרונות באמצע מחזור תקציבי, דבר המחייב פעולות נוספות מעבר לאלו שכבר ננקטו (ראה איור 6). בסך הכל, מדינות התמודדו עם יותר מ-500 מיליארד דולר בחסר מצטבר מ-2009 עד 2012.

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 5

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 6

איך הגיבו המדינות?

בניגוד לממשל הפדרלי, ממשלות מדינות ומקומיות צפויות בדרך כלל לאזן את התקציבים שלהן. ואכן, על מדינות רבות חל איסור חוקתי לשאת גירעון קדימה לתוך שנת הכספים הבאה. לפיכך, בנוסף להסתמכות על קרנות פדרליות משופרות, מדינות ויישובים בדרך כלל מגייסים הכנסות, מצמצמים הוצאות או משיכת רזרבות כדי לסגור פערי תקציב צפויים.

למרות חומרתה, מדינות הסתמכו פחות על עליית הכנסות כפתרון בהאטה האחרונה. למרות שהעלאות המס והעמלות בשנת הכספים 2009-2010 היו הגבוהות ביותר שנרשמו (23.9 מיליארד דולר), זה היה במונחים נומינליים ולא כאחוז מהגביות בשנה הקודמת (איור 7). בסך הכל, 40 מדינות חוקקו העלאות מס או אגרות בין השנים 2008-2009 ו-2010-2011. העליות הגדולות ביותר התרחשו בקליפורניה ובניו יורק (מהווים כמחצית מהסכום הכולל בתקופה זו). כמה מדינות (אוהיו, אינדיאנה, צפון דקוטה, מיזורי, אלבמה, ויסקונסין, לואיזיאנה ומישיגן) גם הורידו מסים.

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 7

רוב המדינות מקצצות בהוצאות. הקיצוצים נפלו בעיקר בתחום החינוך, הבריאות והשירותים החברתיים, שם גם מדינות מקדישות את רוב התקציבים שלהן. בין שנות הכספים 2008-09 ל-2010-11, המרכז לסדרי עדיפויות תקציביים ומדיניות מדווח כי 34 מדינות צמצמו את ההוצאות על חינוך K-12, 43 קיצצו בהוצאות המכללות והאוניברסיטאות, 31 הורידו הוצאות הבריאות, 29 צמצמו את השירותים לקשישים. נכים, ו-44 פיצויים מופחתים לעובדים.

ההשפעות של קיצוץ בהוצאות המדינה והמקומיות ניכרות בירידה במספר השכר במגזר הציבורי. בסך הכל, מספרי השכר במדינה ירדו ב-2.6 אחוזים (137,000 משרות) ומספרי השכר המקומיים ב-3.3 אחוזים (437,000 משרות) בין אוגוסט 2008 לספטמבר 2012. רוב אובדן המשרות במדינה התרחש מחוץ לחינוך, בעוד שאובדן המשרות המקומי התפזר על פני חינוך ואזורים אחרים. קיצוצים אלה נמשכו יותר מ-4 שנים מאז תחילת המיתון (ראה איור 8). ההתמדה הזו של קיצוץ משרות ממלכתי ומקומיים היא שהופכת את המיתון הגדול לייחודי למדי בהשוואה למיתון העבר. על פי הלשכה לניתוח כלכלי, ממשלות מדינות ומקומיות מפעילות עיכוב נטו על הצמיחה הכלכלית הלאומית מאז סוף 2009.

תקציבים מקומיים של המדינה גורדון איור 8

מה הלאה?

מדינות יוצאות בהדרגה מהמיתון הגדול כפי שמעידה על שיפור גביית המס. עם זאת, הרווחים בהכנסות לא היו אחידים בין המדינות, ונראה שקצב הצמיחה מואט. יתרה מכך, בהתחשב בגודלם העצום של הפערים בתקציב המדינה שאיתם התמודדו במהלך המיתון, המושלים והמחוקקים נרתעו באופן מובן מהתחייבות להכנסות חדשות להוצאות שוטפות. במקביל, ההכנסות המקומיות יורדות עקב השפעות פיגורות של הפסקת הדיור וקיצוץ בסיוע המדינה.

במבט קדימה, מדינות ויישובים יחוו לחצים פיסקליים מתמשכים עקב ההתאוששות הכלכלית האיטית וכן קיצוצים שיקול דעת פדרליים בהוצאות המתוכננות לשנה הבאה במסגרת הסכם החוב של השנה שעברה. למרות שתוכניות הוצאות גדולות, כמו Medicaid, פטורות מהקיצוצים הללו, סביר להניח שהן יהיו על השולחן במשא ומתן על כל חבילה ארוכת טווח להפחתת הגירעון הפדרלי. וכך גם יהיו הוראות מס המיטיבות למדינות וליישובים.

בינתיים, מדינות ויישובים יתמודדו עם האתגרים הפיסקאליים ארוכי הטווח שלהם. משרד האחריות הממשלתית צפה שעד 2060, הפער בין ההכנסות וההוצאות של המדינה והמקומיות יהיה גבוה עד 2-4 אחוזים מהתמ'ג, כאשר המקור העיקרי לפער הוא העלייה בעלויות שירותי הבריאות והזדקנות האוכלוסיות. מומחים אחרים חישבו מחסור של יותר מ-3 טריליון דולר של המדינה והמקומית במימון פנסיה ציבורית.

רף פוטנציאלי למיתון הגדול ומשברי התקציב הנובעים מכך הוא שממשלות מדינות ומקומיות רבות נאלצו לבחון מחדש את מערכות המס ואת סדרי העדיפויות של השירותים שלהן. כמה ניהלו מחדש משא ומתן על הסכמי עבודה וערבו אזרחים בשיחות פרודוקטיביות על פשרות. הצעדים הללו עשויים להועיל בטווח הארוך, שכן כל רמות הממשל נאלצות להראות קשר הדוק יותר בין ההכנסות שגויסו לבין השירותים הניתנים.


משאבים נוספים

גורדון, טרייסי. 2012. מה מדינות יכולות ומה לא יכולות ללמד את הממשלה הפדרלית על תקציבים . וושינגטון הבירה: מכון ברוקינגס. זמין בכתובת: https://www.brookings.edu/research/papers/2012/03/states-budgetsgordon

אוליף, פיל, כריס מאי ווינסנט פאלאסיוס. 2012. מדינות ממשיכות להרגיש את ההשפעה של המיתון . וושינגטון הבירה: המרכז לסדרי עדיפויות תקציביים ומדיניות. זמין ב: http://www. cbpp.org/cms/index.cfm?fa=view&id=711

מרכז פיו על ארצות הברית. 2012. עדכון הפערים המתרחבים . וושינגטון הבירה: מרכז Pew על ארצות הברית. זמין ב: http://www.pewstates. org/research/reports/the-widening-gap-update- 85899398241

הלשכה האמריקאית למפקד האוכלוסין. סקר שנתי של כספי השלטון המקומי והמדינה . וושינגטון הבירה: 2011.

משרד האחריות של ממשלת ארה'ב. התחזית הפיסקלית של המדינה והמקומית. וושינגטון די.סי.: אפריל 2012. זמין ב: http: // www.gao.gov/products/GAO-12-523SP