עשר שנים מאוחר יותר: מעמדה של מועצת זכויות האדם של האו'ם

הערת העורך: טד פיקונה מעיד בפני ועדת זכויות האדם של טום לנטוס בנושא מעמדה של מועצת זכויות האדם של האו'ם כפי שהוא מגיע לשנה ה-10 מאז הקמתו ב-2006. קרא את עדותו המלאה למטה.





צהריים טובים, כבוד יו'רים משותפים של ועדת לנטוס, ותודה רבה על שהזמנתם אותי להציג כמה מחשבות על מועצת זכויות האדם של האומות המאוחדות במלאת עשר שנים לה, ועל תפקידה של הנהגת ארה'ב בגוף.



אני מעורב במחקר והסברה סביב מועצת זכויות האדם עוד מלפני הקמתה ב-2006, תקופה שבה התנהלו דיונים מעוררי מחלוקת לרפורמה ולשדרוג הוועדה הקודמת לזכויות אדם. המזכ'ל דאז, קופי אנאן, צדק בקריאה לשיפוץ גדול של הגוף, שנפגע במשך שנים על ידי פוליטיקה של חוסר פשר, יריבויות גיאופוליטיות ודאגה לא מספקת לקורבנות הפרות זכויות האדם ברחבי העולם. רבים מאתנו נלחמו קשה למען מועצה חזקה יותר שתעלה את הבכורה של זכויות האדם כעמוד התווך השלישי של האו'ם, תשפר את יעילותה ותגדיל את משאביה, המהווים רק שלושה אחוזים מהתקציב הרגיל של האו'ם.



אורך סיבוב ונוס

התוצאה של הוויכוחים הללו הייתה יותר חיובית מאשר שלילית, אבל גם ידענו מההתחלה שהפעלת המועצה החדשה ידרוש תשומת לב ולחץ מתמשכים. לחץ זה היה צריך לבוא לא רק מוושינגטון וממשלות אחרות התומכות בזכויות אדם, אלא גם מחתך רחב של החברה האזרחית, אשר ממשיכה להיות המנוע המחזיק את המועצה אחראית לעקרונותיה. [אחד] הערכתי כפיים להחלטת הנשיא אובמה להצטרף למועצה לאחר שהממשל הקודם החליט לשבת מהצד במהלך השנים המכריעות הראשונות הללו. זה הוגן לומר שהנהגת ארה'ב תרמה תרומה גדולה להצלחות המועצה מאז הצטרפה לגוף ב-2009.



אני מברך על רצונה של ועדה זו לעשות חשבון נפש לאחר עשר שנים של קיומה של המועצה ולהסתכל קדימה על דרכים לשיפור הגוף נוסף כדי להבטיח יישום טוב יותר של המלצותיו.



בסוף השנה שעברה, ערכתי את החשבון שלי על עשר השנים הראשונות של המועצה בהתבסס על כמה אי הבנות שממשיכות להציק לתפיסות של עבודתה. לאחרונה סיימתי גם מחקר על הרשומה של המועצה על ניטור מצבים ספציפיים למדינה הדורשים תשומת לב רבה יותר של האו'ם. אני מבקש בזאת לרשום את שני המסמכים בפרוטוקול הועדה.



ההערכה שלי מכסה חמישה מיתוסים עיקריים על מועצת זכויות האדם.

ראשית, לגבי חברות המועצה. אני מסכים שחלק מחברי המועצה אינם מייצגים את הכוכבים הזוהרים של יקום זכויות האדם. בפרט, המשך הבחירה של מדינות כמו סין, רוסיה, קובה, ונצואלה, בנוסף לחברות חדשות יותר כמו בורונדי ואתיופיה, היא עדות עצובה לנכונותה של העצרת הכללית לתעדף פוליטיקה על פני עקרונות. אבל אין זה כך שרוב חברי המועצה הם אוטוריטריים. למעשה, בין השנים 2007-2015, למעלה מ-74 אחוז מחברי המועצה עמדו בסטנדרטים של Freedom House של חינם ובחלקו בחינם. בנוסף, מדינות אחרות בעלות רשומות ידועות לשמצה בתחום זכויות האדם - איראן, סודן, סוריה, אזרבייג'ן ובלארוס, למשל - נכשלו במסעותיהן לזכות במושב או נסוגו לנוכח התנגדות כבדה.



הבעיה בתהליך החברות היא כפולה. ראשית, לעתים קרובות מדי הלוח האזורי אינו תחרותי, מה שנותן למדינות מעט או אין ברירה בעת בחירת חברים. שנית, חלק מהמדינות החברות נמנעות מלהתמודד על מושב בשל מחסור במשאבים כדי לאייש את עומס העבודה המרתיע של המועצה או כדי להימנע מההפרשות הקשות הכרוכות בהצבעה בעד או נגד הרקורד של מדינה מסוימת בזכויות אדם. דמוקרטיות גדולות אחרות שנבחרו לגוף, כמו הודו, אינדונזיה ודרום אפריקה, יושבות לעתים קרובות מדי על הגדר כשמדובר בביקורת על ממשלות אחרות. ארצות הברית עבדה קשה כדי לשכנע מדינות כאלה להצטרף או להיות מעורבות יותר במועצה. אבל בסופו של דבר שיפור החברות במועצה תלוי הן בלחץ עמיתים אופקי מתמשך יותר מצד ממשלות והן בלחץ אנכי של אזרחים למטה כדי לגרום למדינות לתקן את דרכן. בניית קואליציות חוצות-אזוריות של מדינות דומות, הדורשת דיפלומטיה מתמשכת וחכמה לא רק בז'נבה אלא בבירות, יכולה לעשות את ההבדל.



יום השנה לעשר שנים הוא רגע טוב להרהר בדרכים אחרות שבהן ניתן לשפר את הסטנדרטים לחברות. מדינות יכולות לארגן ועידת התחייבות רשמית שבה על המועמדים להתחייב להתחייבויות ספציפיות לקיים את הסטנדרטים הגבוהים ביותר בהגנה על זכויות אדם. משרד הנציב העליון לזכויות אדם (OHCHR) יוכל להוציא דו'ח שנתי על אם וכיצד כל מועמד שיתף פעולה באופן מלא עם מנגנוני המועצה, כפי שנקבע בהחלטת העצרת הכללית 60/251. דוח זה יכלול האם מדינה מקבלת ביקורים במדינה לפי נהלים מיוחדים ומגיבה לתקשורת שלהן, מגישה דוחות בזמן לגופי האמנה ומיישמת המלצות מהסקירה התקופתית האוניברסלית. קבוצות אזוריות יכולות להתחייב מרצונן להפעיל רק לוחות תחרותיים.

לבסוף, אציין קו כסף בסוגיית החברות: לאור החברות המגוונת במועצה, היא מדברת בלגיטימציה ייחודית כאשר היא אכן נוקטת נגד הפרות במצבים ספציפיים. אציין, בהקשר זה, את האות העוצמתי ששלחו החלטות המועצה פה אחד על צפון קוריאה, מיאנמר ודרום סודן, שראינו באביב הזה.



שנית, לגבי בדיקה ספציפית למדינה על ידי המועצה, יש רושם שגוי שהגוף מקדיש יותר מדי זמן בהעברת החלטות נושאיות רכות ולא מספיק זמן על המקרים הקשים של הפרות שיטתיות במדינות ספציפיות. אמנם זה נכון, שנמדד בקפדנות במונחים של החלטות שאומצו על ידי המועצה, אבל החלטות נושאיות שולטים בסדר של שלוש לאחד. אבל אם נשקול את כל המנגנונים הרלוונטיים של המועצה, לרבות ביקורים במדינות ודוחות של מומחים עצמאיים של המועצה, מושבים מיוחדים, ועדות חקירה והסקירה התקופתית האוניברסלית החדשה (UPR) (שלא לדבר על גופי אמנה), אנו מגלים הרבה רמה גבוהה יותר של תשומת לב למצבים במדינה. למעשה, ה-UPR, שקיבל 100 אחוז השתתפות של כל המדינות החברות באו'ם, הניב בחינה גלובלית חסרת תקדים של ביצועי זכויות האדם של מדינות.



עוצמת הביקורת של המועצה השתנתה בהתאם לכלי המופעל, אך היא רחבה ושיטתית הרבה יותר מאשר בעבר. יש לכך השפעה של הרחבת האוניברסליות של נורמות זכויות האדם, הפחתת הקיטוב במועצה ופתיחת הדלת לשחקנים חדשים ברמה הלאומית המשתתפים ישירות בתהליך UPR או באמצעות דוחות צללים. לבסוף, אוסיף כי מה שנקרא החלטות נושאיות רכות הן מהכלים החשובים ביותר שיש לאו'ם לחקור וללחוץ על מדינות לנקות את מעשיהן בכל דבר, מעינויים וסחר בבני אדם ועד חופש ביטוי, מעצרים שרירותיים וחופש דת.

בדיקה מוגברת זו של מצבי מדינה אינה אומרת שכל המקרים החשובים ביותר מקבלים את תשומת הלב הגבוהה שמגיעה להם. בחלקו מדובר בפונקציה של פוליטיקה כוחנית וגם של מחסור במשאבים. תרופה אחת תהיה לאפשר לבעלי עניין אמינים אחרים להשמיע קול בהפעלת בחינת מצבים במדינה, במיוחד אלה הדורשים תשומת לב דחופה. הנציב העליון, קבוצה של נהלים מיוחדים, העצרת הכללית או מועצת הביטחון, למשל, יכולים לבקש מהמועצה לפעול במשבר מסוים.



שלישית, חשוב לשקול את יחסה המוטה של ​​המועצה לישראל. כפי שהקונגרס הזה מודע היטב, הרקורד של זכויות האדם של ישראל בשטחים הפלסטיניים הכבושים (OPT) הוא הסעיף הקבוע היחיד הספציפי למדינה על סדר היום של המועצה, תוצאה של מיקוח גרוע בימיה הראשונים של המועצה, כאשר ארצות הברית הייתה לֹא פָּעִיל. באותן שנים ראשונות התכנסה המועצה לא פחות משישה ישיבות מיוחדות על ישראל. אולם מאז הצטרפות ארצות הברית לגוף, רק שני מפגשים כאלה נקראו; חלה ירידה דומה במספר החלטות המדינות המוקדשות לישראל, יחד עם עלייה מקבילה בתשומת הלב למקרים קשים כמו איראן, צפון קוריאה וסוריה.



באופן לא מפתיע, ישראל ניגשת למועצה בחשש ובאופן שגרתי נכשלת בשיתוף פעולה עם ועדות העובדות והדוחות שלה. עם זאת, היא לא התרחקה מתהליך UPR. כפי שהצהיר אז שגריר ישראל בז'נבה, ישראל הגיעה לביקורת מתוך כבוד לתהליך, מתוך אמונה בחשיבות האוניברסליות והאופי השיתופי שלו, ובגאווה רבה בהישגיה. על ארצות הברית להמשיך להיאבק קשה למען יחס הוגן לישראל בז'נבה, וישראל יכולה גם לעשות יותר כדי לשתף פעולה עם מנגנוני המועצה. אבל הניסיון מלמד שהרבה יותר טוב לנו להישאר מעורבים במועצה כדי להגן על ישראל מפני יחס לא הוגן מאשר להתרחק ממנה. אני גם טוען שהתניית המימון של ארה'ב למועצה בכך שהיא תנקוט בצעדים להסרת הסעיף הקבוע על ישראל היא קצרת רואי ועלולה להפחית את השפעתנו בז'נבה בתקופה שבה הדרישה למשאבים גדולים יותר מעולם לא הייתה גבוהה יותר.

המלך הנרי הבן השמיני

מיתוס רביעי הוא שהמועצה היא לא יותר מחברת דיונים חסרת שיניים ואין לה השפעה ממשית מחוץ למסדרונות ז'נבה. אנו מסתכנים ליפול למלכודת של עצמנו אם אנו מאמינים שדעות האנושות המובעות באו'ם הן נמרי נייר חסרי משמעות ללא השפעה בעולם האמיתי. באמצעות דיפלומטיה ומשא ומתן, הגענו להסכמה על ההכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם ושלל אמנות זכויות אדם שבאו בעקבותיה. העקרונות הבסיסיים שהם מנסחים מייצגים נורמות מתורבתות כדי להגן על עצמנו מפני הדחפים הגרועים ביותר של הטבע האנושי.

האתגר האמיתי העומד בפני הקהילה הבינלאומית הוא יישום נורמות כאלה. אחריות על הפרות זכויות אדם מתחילה בהפיכת אור על מגוון בעיות דחופות של זכויות אדם. בהקשר זה, הגידול הנפיץ בהיקף ובעומק עומס העבודה של המועצה מוכיח ניסיון נחוש ושיטתי הרבה יותר של הקהילה הבינלאומית לפקח על התנהגות המדינה. מאז הקמתה, למשל, קבעה המועצה 20 מנדטים חדשים של מומחים בלתי תלויים שישמשו כעיניה ואוזניה בשטח. המחקר שלי על יעילות המוניטורים הללו ברמה הלאומית חשף עשרות סיפורים על ההשפעה שהייתה להם בשחרור אסירים, הגנה על עיתונאים, ביטול הפללה של חילול השם והפחתת עונשי המאסר. [שתיים] תהליך UPR מוסיף שכבה נוספת של שקיפות ואחריות לשמירה על נורמות זכויות אדם בינלאומיות; כמעט מחצית מההמלצות שהופנו למדינות יושמו באופן מלא או חלקי רק שנתיים וחצי לאחר סבב הביקורות הראשון.

וולטר ריילי והמלכה אליזבת

בכמה מהמקרים החמורים ביותר נקטה המועצה בפעולות שהובילו לתוצאות חשובות וחסרות תקדים. ועדת החקירה על צפון קוריאה, למשל, שמסרה דו'ח קשה ב-2014 המתעדת פשעים נגד האנושות, שינתה את השיחה מהכחשות של הפרת זכויות אדם לקבלה שמועצת הביטחון של האו'ם חייבת לטפל בנושא, כולל באמצעות הפניה אפשרית לבית הדין הפלילי הבינלאומי. בסרי לנקה, המועצה עברה מלמחא כפיים תחילה לסיום הסכסוך העקוב מדם ב-2009 לדרישה לחקור עצמאית של ההתעללות; הלחץ הבינלאומי הזה השפיע ישירות על הבחירות הבאות במדינה, ועזר להעלות לשלטון מנהיג חדש שאימץ מיד שורה של רפורמות חשובות. בסוריה, שבה מועצת הביטחון לא פעלה, קיימה המועצה מספר מושבים מיוחדים כדי לשמוע מוועדת חקירה שכבר מעבירה שמות של חשודים לבתי משפט באירופה, וסללה את הדרך, יום אחד, לאחריות אמיתית על פשעים רבים במדינה. בסך הכל, פעולות המועצה מתבררות כהרבה יותר מתרגילי נייר.

עם זאת, תיעוד רב יותר של התעללות אינו מתורגם לאחריות אמיתית. המשאבים לביצוע העבודה הקשה בשטח הם נדירים באופן פתטי וצריכים נואשות לחדשם, לא לקצץ, כפי שמציעים מתנגדי המועצה. יש ליצור קרן יישום מיוחדת כדי לספק לגופים ממשלתיים ולא ממשלתיים את הכלים הדרושים להם כדי ליישם את מאות ההמלצות החשובות והשימושיות הנובעות ממנגנוני המועצה.

חמישית, ורלוונטית במיוחד לשימוע זה, היא שאלת ההנהגה של ארה'ב במועצה. יש הטוענים שהגוף כל כך נגוע בפוליטיקה ובספוילרים שעדיף לנו להתרחק ממנו. אבל גישה זו תפקיר את השטח לאלה שיישארו נחושים לחסום כל בדיקה בינלאומית או גינוי של הפרות זכויות אדם ברחבי העולם. הראיות נגד נסיגת ארה'ב כבר זמינות - היעדרותה משולחנות המועצה במהלך השנתיים הראשונות לקיומה הובילה לכשלונות בחזיתות מרובות, כולל ההתמקדות הרווחת בישראל.

מאז הצטרפותה של ארה'ב ב-2009, המועצה נקטה בשורה של פעולות חשובות המניעות את סדר היום של זכויות האדם קדימה הן במצבי מדינות כמו צפון קוריאה, איראן וסוריה והן בסדרי עדיפויות נושאיים כמו זכויות להט'ב וחופש ההתאגדות. במושב האחרון בלבד, דיפלומטים אמריקאים מילאו תפקידי מפתח בהבטחת פעולה חיובית בהגנה על מגיני זכויות אדם, הזכות למחאה בדרכי שלום ואחריות על הפרות בדרום סודן, מיאנמר, איראן, סוריה וצפון קוריאה, בין היתר; היא גם הובילה מאמצים להציג הצהרה משותפת המבקרת את ההידרדרות במצב זכויות האדם בסין.

היעדרותה הנוכחית של ארצות הברית מהגוף למשך שנה אחת אינה אומרת שמחלקת המדינה צריכה לנוח מהרקורד החזק שלה בבניית קואליציות חוצות-אזוריות הדרושות לביצוע דברים בז'נבה או בבירות השדולה כדי לבחור מועמדים טובים יותר לכהן בהם. המועצה. ללא אסטרטגיה אקטיבית של ארה'ב לדחוף קדימה, כולל משאבים דיפלומטיים ופיננסיים רבים המוקדשים לחיזוק מנגנון זכויות האדם של האו'ם, סדר היום של זכויות האדם ייפול בהכרח קורבן לאותן ממשלות שיעדיפו להסתכל לכיוון השני או גרוע מכך לערער את הנורמות והמנגנונים הבינלאומיים . ארה'ב, תרצה או לא תרצה, צריכה להישאר במאבק אם היא רוצה להישאר מנהיגה למען זכויות אדם על הבמה העולמית.

מילה אחרונה לגבי השתתפות החברה האזרחית במועצת זכויות האדם. שימור והרחבת תפקידם של מגיני זכויות האדם בז'נבה הייתה אחת היעדים המועדפים שרבים מאיתנו חלקו במהלך הקמת המועצה לפני עשר שנים. כבר עכשיו, מנגנוני המועצה הם הפתוחים והנגישים ביותר מכל גוף באומות המאוחדות, והוא רק גדל בעשור האחרון. אולם למרבה הצער, נותרו מספר בעיות. נציגי ארגונים לא ממשלתיים המוזמנים לנאום במועצה נקטעים באופן שגרתי עם נקודות סדר מטרידות של משלחות דיכוי. פעולות תגמול נגד עורכי דין המשתפים פעולה עם מנגנוני המועצה הן תכופות מדי; כישלון של מדינה להתמודד עם פעולות תגמול צריך לפסול אותה מלשבת במועצה. בנוסף, ועדת האו'ם בניו יורק המעניקה הסמכה לארגונים לא ממשלתיים לנאום במועצה איבדה מזמן כל אמינות בשל כישלונה לתת למועמדים שימוע הוגן או תוצאה אמינה. אם הקונגרס רוצה לשפר את המצב הזה, עליו להורות לדיפלומטים שלנו לדרוש שיפוץ מוחלט של מערכת ההסמכה כדי להוציא אותה מידיהם של דיפלומטים המנסים להגן על ממשלותיהם מבדיקה ולתת אותה למומחים מקצועיים המוסמכים לבצע את ההערכות הטכניות. צריך לתת לחברה האזרחית קול גדול יותר באו'ם.

תודה רבה על תשומת הלב ואני מצפה להערות ולשאלות שלך.


[אחד] בהקשר זה, אפנה את תשומת לב הנציבות לעבודה החשובה של ארגוני זכויות אדם בינלאומיים ולאומיים מובילים מרחבי העולם, אשר יותר ויותר מתאמים את מאמציהם להפוך את המועצה לגוף יעיל יותר. ראה, למשל, את נייר החברה האזרחית המשותפת, חיזוק מועצת זכויות האדם ב-10, 28 באפריל, 2016, http://www.ishr.ch/HRCat10.
[שתיים] למידע נוסף על האפקטיביות של המנדטים של המועצה, ראה טד פיקון, זרזים לשינוי: כיצד המומחים העצמאיים של האו'ם מקדמים את זכויות האדם (וושינגטון, די.סי.: Brookings Institution Press, 2012) ומרק לימון וטד פיקונה, נהלים מיוחדים לזכויות אדם: קובעים of Influence, Universal Rights Group (מרץ 2014), https://www.brookings.edu/research/reports/2014/03/19-un-human-rights-experts-evaluation-piccone